DICTAMEN FINANCIAR LABORES NO VINCULADAS AL PLAN DE MEJORA
Dictamen Nº21894 DE FECHA 19-03-2015
No procede financiar con fondos de la ley N° 20.248 la
contratación de labores no vinculadas directa y necesariamente con las acciones
contempladas en los planes de mejoramiento educativo
Aplica dictámenes 56373/2011, 34603/2013, 45875/2012,
82606/2013
Municipalidades,
Corporaciones, fundaciones y asociaciones municipales, fiscalización de la CGR
Se ha dirigido a esta Contraloría General una persona, bajo reserva de identidad, solicitando que se indague sobre la procedencia de que la Corporación Municipal de Peñalolén contrate simultáneamente a su personal con cargo a los fondos de la Subvención Escolar Preferencial en su calidad de sostenedora de dos colegios, pues alega que esta práctica se realiza con el único fin de respaldar las pertinentes rendiciones de cuenta.
En su informe, el Ministerio de Educación
expresa que luego de la entrada en vigencia de la ley N° 20.550, la
Superintendencia de Educación fijó criterios en relación a la rendición de los
gastos de aquellos sostenedores que cuentan con dos o más establecimientos
educacionales, añadiendo que es esta última entidad la encargada de fiscalizar
la materia.
A su vez, esa Superintendencia indica que
de acuerdo a su ordinario N° 324, de 27 de agosto de 2013, los sostenedores que
cuenten con más de una entidad educativa beneficiada por esta subvención pueden
contratar servicios profesionales para la ‘administración centralizada’ de los
mismos, lo que se justifica por las labores que se requieren para el correcto
desarrollo y ejecución de los planes de mejoramiento educativo de los colegios
que canalizan sus recursos a través de las estructuras centrales de los
sostenedores, por lo que no observa impedimento para la doble función que
tendría el personal de la corporación de que se trata, sin perjuicio de los
límites horarios que establece el Código del Trabajo.
Sobre la materia, cabe recordar que las
corporaciones municipales creadas al amparo del artículo 12 del decreto con
fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del ex Ministerio del Interior, son personas
jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, cuya finalidad es administrar
los servicios traspasados del área de educación, salud y de atención de
menores, constituidas según las normas del título XXXIII del Libro I del Código
Civil, por lo que no forman parte de la Administración del Estado. Así, las
facultades de esta Entidad Fiscalizadora se limitan al control de sus recursos
financieros, de conformidad a lo establecido en los artículos 25 de la ley N°
10.336, y 136 de la ley N° 18.695, en términos de verificar su uso y destino.
En ese contexto, se debe expresar que el
artículo 1° de la apuntada ley N° 20.248 crea una subvención educacional
denominada preferencial, destinada al mejoramiento de la calidad de la
educación de los establecimientos educacionales subvencionados, que se impetrará
por los alumnos que indica. A continuación su artículo 4° señala que tendrán
derecho a dicho beneficio los establecimientos educacionales que señala, cuyos
sostenedores hayan suscrito con el Ministerio de Educación un “Convenio de
Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa”.
Luego, la letra e) de su artículo 6°
contempla entre las obligaciones para impetrarlo “Destinar la subvención y los
aportes que contempla esta ley a la implementación de las medidas comprendidas
en el Plan de Mejoramiento Educativo, con especial énfasis en los alumnos
prioritarios, e impulsar una asistencia técnico-pedagógica especial para
mejorar el rendimiento escolar de los alumnos con bajo rendimiento académico”.
A continuación la letra a) del inciso
segundo de su artículo 7° obliga al sostenedor a acompañar anualmente a la
Superintendencia de Educación, la rendición de cuenta pública del uso de los
recursos y, su letra d), le exige presentar al Ministerio de Educación y
cumplir un plan de mejoramiento educativo que contemple acciones en las áreas
de gestión del currículum, liderazgo escolar, convivencia escolar o gestión de
recursos en la escuela, detalladas en su artículo 8°.
En tal contexto, el inciso primero de su
artículo 8° bis establece que para el cumplimiento de las acciones mencionadas
el sostenedor podrá contratar docentes, asistentes de la educación y el
personal necesario para mejorar las capacidades técnico pedagógicas del
establecimiento y para la elaboración, desarrollo, seguimiento y evaluación del
plan. Asimismo, y con la misma finalidad, podrá aumentar la contratación de las
horas de personal docente, asistentes de la educación y de otros funcionarios
que laboren en el respectivo recinto educacional, así como incrementar sus
remuneraciones. La contratación a que se refiere este inciso se regirá por las
normas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1996, del Ministerio de
Educación, del Código del Trabajo o por las normas del derecho común, según
corresponda.
Su inciso tercero añade que, en cualquier
caso, las aludidas contrataciones, incrementos y aumentos de hora deberán estar
vinculadas a las acciones y metas específicas del plan de mejoramiento, con el
límite que señala.
De acuerdo con lo expuesto y en
conformidad con la jurisprudencia administrativa de este Organismo Contralor
-dictámenes N°s. 56.373, de 2011, y 34.603, de 2013, entre otros-, si bien los
caudales percibidos por concepto de esta subvención estatal ingresan al
patrimonio del ente receptor, este debe invertirlos en el cumplimiento de la finalidad
educativa específica fijada por la ley, por lo que la procedencia legal de la
utilización de los respectivos recursos dependerá del contenido de los planes
de mejoramiento educativo a que se encuentren sujetos los establecimientos
educacionales de que se trate.
Por consiguiente, resulta improcedente que
el sostenedor destine fondos de la Subvención Escolar Preferencial a solventar
gastos que deban ser financiados con cargo a los recursos que regula el decreto
con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, tales como
remuneraciones de un contrato de trabajo en que se hubieran convenido labores
que no se relacionen directa y necesariamente con las acciones de los
respectivos planes de mejoramiento.
Enseguida, el inciso primero del artículo
48 de la ley N° 20.529, indica que “El objeto de la Superintendencia será
fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos
educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes,
reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia”, añadiendo que
“Asimismo, fiscalizará la legalidad del uso de los recursos por los
sostenedores de los establecimientos subvencionados y que reciban aporte
estatal”.
Además, los artículos 49, letra m), y 100
letra g) expresan que tal entidad puede “Aplicar e interpretar
administrativamente la normativa educacional cuyo cumplimiento le corresponde
vigilar, e impartir instrucciones fundadas de general aplicación al sector
sujeto a su fiscalización.”, como asimismo “Interpretar administrativamente, en
materias de su competencia, las leyes, reglamentos y normas técnicas que rigen
las entidades y materias fiscalizadas, elaborar instrucciones de general
aplicación y dictar órdenes para su cumplimiento”.
En ejercicio de tales atribuciones, la
Superintendencia de Educación emitió el ordinario N° 352, de 2011, señalando en
su título referido a ‘Gastos en Administración Central’ que los sostenedores de
dos o más colegios pueden destinar para tales efectos hasta “el 10% de los
recursos percibidos por esta subvención, con el objeto de destinarlos a la
gestión administrativa financiera y/o técnico pedagógica de Planes de
Mejoramiento Educacional”. Asimismo, mediante el ordinario N° 324, de 2013,
luego de referirse al porcentaje antes señalado, precisa que ello comprende la
posibilidad de “destinar recursos en apoyo a la gestión administrativa
financiera y/o técnica-pedagógica de la administración central. Los gastos que
realice el sostenedor bajo este concepto se deben orientar a la contratación de
personal administrativo y/o financiero y/o técnico pedagógico que gestione y
administre la ejecución de los planes, y/o gastos de operación y/o el
funcionamiento que éstos generen”. Agrega que, estos gastos deben estar
directamente relacionados con los objetivos y actividades de los Planes de
Mejoramiento Educativo de los establecimientos educacionales, quedando estos
recursos sujetos a rendición de cuenta.
Luego, y no obstante que fue generado en
forma posterior a la ejecución de los recursos en estudio, en su ordinario N°
827, de 2014, que “Instruye Rendición de Cuentas SEP 2013 y Pendientes 2012”,
la Superintendencia de Educación ha precisado que “El 10% de administración
central no tiene como propósito financiar los gastos regulares del sostenedor,
sino rendir cuenta de las labores de apoyo técnico-pedagógico generadas por la
elaboración e implementación de los Planes de Mejoramiento Educativo, que están
en directa relación con las acciones. Los gastos de administración central
buscan transparentar estas labores transversales que en ningún caso son para
darle un uso distinto a los recursos de la SEP”.
Como se observa, la Superintendencia de
Educación ha impartido instrucciones respecto de aquellos sostenedores que
poseen dos o más establecimientos educacionales adscritos a la subvención
escolar preferencial, en atención a la administración conjunta que se realiza
de los diferentes colegios, admitiendo que hasta un 10% de los recursos se
destine al pago de gastos que genere ese manejo centralizado, siempre que estén
directamente relacionados con los objetivos y actividades de los planes de
mejoramiento educativo de los establecimientos educacionales.
Por consiguiente, en armonía con lo
concluido en la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s.
45.875, de 2012, y 82.606, de 2013, sólo en la medida que las funciones
convenidas con los empleados que se contrate se encuentren relacionadas directa
y necesariamente con las acciones y metas específicas de los planes de
mejoramiento educativo de los respectivos establecimientos, podrán ser
financiadas con los fondos de la ley N° 20.248, circunstancia cuyo cumplimiento
no ha sido posible establecer con los antecedentes tenidos a la vista.
En efecto, de la documentación acompañada
consta que la Corporación Municipal de Peñalolén ha suscrito anualmente anexos
a los contratos de trabajo con algunos de sus empleados -particularmente con
aquellos que se desempeñan como director de administración y finanzas, director
de la dirección de personas, contador general, encargado de remuneraciones y
asesor jurídico-, en los que se indica que parte de las horas de la jornada
fijada en sus contratos originales serán destinadas, respectivamente, a
“administración general de los recursos financieros provenientes de la
subvención escolar preferencial (SEP) para la implementación y ejecución de los
planes de mejoramiento (PME-SEP) de los establecimientos educacionales”;
“administración general del recurso humano adscrito a SEP en la ejecución del
plan de mejoramiento educativo”; “encargado de remuneraciones del personal
adscrito a SEP en la ejecución del plan de mejoramiento educativo; y “asesor
jurídico SEP en el marco de la administración central de la subvención escolar
preferencial”, financiando el pago de las remuneraciones correspondientes con
fondos de la ley N° 20.248.
Así, el amplio tenor de los anexos de
contrato antes referidos, no resulta suficiente, pues no se basta por sí solo
para acreditar que las labores convenidas se encontraban comprendidas o relacionadas
directa y necesariamente con las acciones y metas específicas de los Planes de
Mejoramiento Educativo de los establecimientos educacionales que reciben la
aludida subvención, condición necesaria para que tales prestaciones hayan
podido solventarse con dichos fondos.
En consecuencia, solo si las labores
contratadas en la especie han tenido la indicada vinculación con los Planes de
Mejoramiento Educativo de los establecimientos de la comuna, pudieron
financiarse con los fondos provenientes de la Subvención Especial Preferencial,
situación que ese municipio deberá acreditar fundada y documentadamente a esta
Contraloría General dentro del plazo de 20 días hábiles, contado desde la
recepción del presente oficio.
Lo anterior, sin desmedro de las tareas de
fiscalización que efectúe la Superintendencia de Educación en relación con la
materia.
Transcríbase al denunciante, al Ministerio
de Educación, a la Superintendencia de Educación y a la Unidad de Seguimiento
de la División de Municipalidades de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.,
Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República
Contralor General de la República
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